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优化城乡居民养老保险治理结构
时间:2017-9-11      来源:立身国学网      责任编辑:陈建秀

 在新型农村社会养老保险制度和城镇居民社会养老保险制度的基础上,为了增强公平性,适应流动性,国务院于2014年决定合并两制度,建立全国统一的城乡居民基本养老保险制度。城乡居民养老保险制度不断完善,但从治理角度看,治理结构尚有不足,因此需从治理主体、规范和机制的设定方面加以优化。

 城乡居民养老保险制度的治理主体包括各级政府、经办机构、村社、城乡居民和相关社会组织。中央、省和市级政府是主要政策制定主体,兼具监管职能,负有财政补贴和兜底责任;基金统筹的主体主要是县区,并负责全面管理;乡镇政府和村社负责动员组织缴费,给予被保险人补贴;经办机构负责基金管理和相关服务;相关社会组织资助居民,但具有自愿性。这种主体结构易于在全国范围内展开各项工作,但在主要由县区统筹的情况下,由于存在多个筹资主体,各省份和各县区基金的收入和支付能力差别较大、存在不平衡的情况。县区政府事权和财权不相匹配,加之财政相对薄弱、统筹资金投入不足,致使养老保险筹资困难或待遇不能按时发放。另外,由于县区负责全面管理,经办机构相对独立的权力实际上缺乏,易受行政干扰。

 在治理规范方面,公平性、激励性和可持续性规范不足。在公平性规范方面,中央政府根据东部和中西部的区分统筹补贴。但其中存在一些问题,如东北三省财政收入困难,甚至出现负增长,人均财政收入不及内蒙古等中西部地区。另外,待遇水平没有和城乡居民收入的增长建立相应关联,相比于城镇职工养老保险关联规范及由此产生的参保职工待遇水平不断提升,农村参保居民满意度较低。在激励性规范方面,存在养老保险缴费逆向激励问题。缴费缺少梯状层级应有的激励关联,参保者倾向于低档缴费,导致基金收入减少。另外,养老金激励城乡居民灵活就业的作用有限。在制度设计上,缴费期限较短,没有延迟领取养老金的相应激励。在持续性规范方面,相应规范设计不足。例如,预算制度缺失,导致难以规范基金的收入和支出。2016年政府财政投入占基金收入的70%以上,远高于多数国家40%—60%的比率。2014—2016年,政府补贴已经增长28%;随着保险待遇的不断提升和中青年比例的减少,持续增加财政补贴非长久之计。

 在治理机制方面,参保机制、监管机制和运营机制存在不足。参保方面,城乡居民参保自愿,60岁以上老人无需缴费就可以获得统筹的养老金。因此,青年人缴费意愿较弱。地方政府为了实现全覆盖,需要全面组织发动,工作比较困难。在一些地区,为了保证青年人缴费,地方政府规定子女缴费后老年人才能获得统筹的养老金。监管方面,缺乏上层机构、民众和第三方机构的监督。县区统筹的规定削弱了上层经办机构的监管力度,基金被挪用和推迟发放的情况难以杜绝。由于基金待遇计算复杂,民众缺乏专业知识,即便能够查询保险账户,也难以进行有效监督。另外,第三方监管缺少,基本不存在有组织的第三方以及相应的监管程序。运营方面,难以形成规模化的投资格局。居民养老保险存在城乡之间和县区之间的分隔,导致双重碎片化问题,基金分散,收入和支出情况各异,基金运营难以统一。

 治理结构的问题,直接或间接导致城乡居民养老保险存在诸多不足。首先,保险基金支付能力不足,地区间支付能力不平衡。基金支付率越高,则支付能力越低。2014年城乡居民养老保险基金支付率为66%,到2016年基金支付率增长到73%,有不断上升的趋势,表明基金的支付能力不断降低。同时,各地区支付能力不平衡,2016年广西等地的基金支付能力远低于北京、天津。其次,保险待遇过低,不能满足城乡居民的基本生活。2016年全国城乡居民养老保险平均每人每月实际发放117元,约60%选择最低档的参保者每月待遇不足100元。而2016年全国城乡居民平均最低生活标准每人每月分别约为450元、300元。这样,待遇水平远低于最低生活标准。再次,个人账户资金保值、增值困难。2016年全国城乡居民养老保险基金累计结存5385亿,除部分购买国债外,99%以上的资金存入银行。2017年8月,人社部推动城乡居民养老保险基金委托投资,以期实现保值、增值的目的。但是,县区统筹下的基金分散,归集成本和投资管理成本较高,不容易实现托管规模效应。

 解决城乡居民养老保险面临的问题,需要全面优化治理结构。第一,理顺治理主体间关系。县区统筹应改为省级统筹,便于在省内实现基金间的互济,也利于改善碎片化、监管不力和保值、增值的问题。但需要注意的是,省级统筹会降低县区补贴的积极性。因而,在制度设计上,应有县区补贴返还的规范。另外,实现经办机构的垂直管理,增强经办机构的独立性,以及民众和第三方监督。第二,健全治理规范。中央财政补贴应以地方居民收入和人均财政收入为基准,地方政府财政补贴要以居民实际收入和缴费标准为基准,既避免政府财政负担过重,又保障低收入者参保。健全保险待遇与城乡居民生活水平和最低生活标准相关联的规范,确保保险待遇的持续提高,保障待遇领取者基本生活。增加中高档保险投入的补贴,提高缴费年限和延迟领取保险金的待遇,实现多缴多得和长缴多得。建立基金收入和支出的预算制度,合理提高个人缴费,激励集体和社会组织缴费,适当减少政府财政补贴,保障基金的可持续性。第三,完善治理机制。由自愿参保改为强制参保,对于收入水平低于一定标准的,政府全额补助,减少动员产生的矛盾,增加基金收入。加强基金的透明性,普及相关知识,加强民众和第三方对基金管理和运营的监督。推进省级统筹,减少基金归集和管理成本,推动多元化投资,实现基金的保值、增值。

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